Концепции судебной защиты публичных прав в государствах – участниках СНГ

Кодификация процессуального законодательства в государствах – участниках СНГ обозначила тенденцию регулирования права на судебную защиту цивилистических и публичных прав и интересов. При этом первоначально господствовала концепция использования гражданско-процессуального права с установлением либо единого регламента, либо двух, учитывающих различия в судопроизводстве по гражданским и экономическим делам. В первом случае в Республике Казахстан урегулировали в Гражданско-процессуальном кодексе (далее – ГПК) особенности защиты и публичных, и частных интересов. Во втором случае в Республике Беларусь, Российской Федерации, Украине были приняты ГПК для рассмотрения гражданских дел в Российской Федерации и Республике Беларусь и отдельные кодексы для рассмотрения экономических дел. На этом этапе обеспечение права на защиту публичных прав и интересов отражало исторически сложившуюся традицию использования гражданского процессуального права с выделением в нем специального вида судопроизводства.

Так, в ГПК Республики Казахстан это выражалось в регулировании в подразделе «Особое исковое производство» особенностей рассмотрения дел по заявлениям о нарушении прав в избирательном процессе при оспаривании решений, действий (бездействия), государственной власти, местного управления и самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и государственных служащих, об оспаривании нормативного акта и т. д. В ГПК Республики Беларусь также был использован метод последующего судебного контроля с предоставлением права судебного обжалования аналогичных действий, за исключением проверки законности нормативного акта. При этом в гл. 29 ГПК Республики Беларусь были урегулированы общие вопросы права судебного обжалования, а также частные особенности рассмотрения и разрешения отдельных категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений [1].

Характерной особенностью права последующего судебного контроля в Республике Беларусь и в Республике Казахстан явилось сочетание защиты как публичных, так и частных прав, поскольку право на судебную защиту предоставляло гражданское законодательство в случаях осуществления гражданских прав в административном порядке. ГПК Российской Федерации 2002 г. использовал производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений для обеспечения обжалования в суд неправомерных действий публичных органов и нормоконтроля. Для Республики Беларусь и Российской Федерации особенностью явилось недостаточное развитие производства из публично-правовых отношений в хозяйственном и арбитражном процессе при одновременном более широком использовании искового производства [2].

Общим недостатком таких форм реализации права на судебную защиту публичных интересов, как показало дальнейшее развитие законодательства, явилось отсутствие регулирования предварительного судебного контроля для реализации государственными органами своих полномочий по ограничению прав либо установлению обязанностей в случаях нарушения гражданами и организациями публично-правовых правил. В результате в ряде стран (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация) к делам особого производства законодатель отнес ряд категорий дел, нехарактерных для него, по которым осуществлялся предварительный судебный контроль (дела о направлении граждан на принудительное лечение при различных заболеваниях, создающих угрозу безопасности других граждан) [3].

Таким образом, для судебного контроля использовались несколько видов судопроизводства и был выявлен ряд недостатков в виде неполноты регулирования, отсутствия полного учета особенностей таких дел.

Выявление обозначенных проблем послужило причиной изменения концепции обеспечения судебной защиты прав и интересов как граждан и организаций, так и государственных органов. В Украине была создана отдельная система административных судов и законодательства об административном судопроизводстве. Законодательство об административном судопроизводстве принято в 2015 г. в Российской Федерации, но без образования административных судов.

Общим в обоих случаях является внедрение института административного иска как средства защиты интересов граждан и организаций, так и средства защиты интересов государства для возложения на граждан и организации ряда обязанностей, вытекающих из публично-правовых отношений.

Что касается процессуальной формы, то следует согласиться с мнением ряда ученых-процессуалистов, что законодательство об административном судопроизводстве основано на гражданской процессуальной форме [4; 5]. Разграничения порядка защиты частно-правовых интересов и публичных интересов в административном судопроизводстве не произошло в силу исторических причин – отсутствия традиции деления права на частное и публичное.

Обозначенный теоретический вывод позволяет использовать институт административного иска, при условии урегулирования его особенностей, в рамках единого гражданского процесса. Особую актуальность такая постановка вопроса вызывает в период обсуждения концепции единого гражданского процессуального кодекса, которая активно обсуждалась в Российской Федерации, а теперь и в Республике Беларусь. Однако при этом проблема полного обеспечения судебного контроля за реализацией публичных прав и интересов ушла на второй план.

Для Республики Беларусь предпосылкой внедрения в ГПК административного иска является достаточно полное закрепление существенных особенностей разрешения дел публично-правового характера (§ 1 гл. 29 ГПК).

На основании уже имеющихся правил и новелл Кодекса административного судопроизводства (далее – КАС) Российской Федерации можно констатировать, что для административного иска должны быть установлены критерии определения надлежащей стороны, обладающей властными полномочиями. Только при наличии у истца или ответчика таких признаков можно признавать иск административным.

Для административного иска характерен специальный состав оснований (мотивов) иска. При оспаривании (обжаловании) действий (бездействия) государственных органов достаточно указания хотя бы на один из признаков незаконности или необоснованности. Вместе с тем полный состав оснований (мотивов) административного иска составляют все элементы этих понятий, и они должны быть проверены при рассмотрении дела. Поэтому в Республике Беларусь невозможно обжалование действий повторно по иным мотивам, и это правило воспринято в КАС Российской Федерации.

Принципиальным отличием административного иска от цивилистического является закрепление в состязательном процессе обязанности государственного органа, должностного лица, иного наделенного публичными полномочиями лица во всех случаях (будучи истцом или ответчиком) доказать законность своих действий.

В отличие от частного иска, в процессе рассмотрения административного иска иными юридически заинтересованными лицами должны быть не третьи лица, а заинтересованные лица, так как у них наблюдается правовая связь (правоотношение) с обеими сторонами. При обжаловании (оспаривании) актов, действий государственных органов из правоотношений цивилистического характера могут возникать и цивилистические споры. Использование института административного иска позволяет модернизировать используемые способы защиты, так как административный истец может притязать на применение императивно закрепленных способов защиты (всех форм отмены актов, действий), а также тех видов положительных исков, о присуждении по которым должна устанавливаться обязанность государственного органа совершить определенные действия.

Одновременно ответчик может воспользоваться правом на материально-правовое возражение и, следовательно, обосновать правомерность действия при недостатках обоснованности своего действия. Кроме того, внедрение института административного иска предполагает и право ответчика на встречный иск.

Появляется возможность применения примирительных процедур, а в ряде случаев мировых соглашений, основанных на согласии государственного органа на рассрочку обязательных платежей.

Присуждение к исполнению конкретных обязанностей органа публичной власти предполагает обеспечение исполнения решений по административному иску и выдачи для этих целей исполнительных документов.

Развитие права на судебную защиту прав публично-правового характера по мере разрешения его пределов в странах СНГ привело к детализации условий его реализации либо в отдельных видах судопроизводства (Республика Беларусь, Республика Казахстан), либо в отдельном процессуальном законодательстве об административном судопроизводстве (Российская Федерация, Украина).

В теоретическом плане общими признаками обеспечения права на судебную защиту является использование гражданской процессуальной формы и концепции административного иска либо средств всех видов гражданского судопроизводства.

Концепция административного иска создает дополнительные преимущества в осуществлении судебной защиты права и может быть использована для модернизации судебного контроля в едином ГПК Республики Беларусь, при условии закрепления основных отличий от цивилистического иска.

 

Список литературы

 

1. Колядко, И. Н. Общая характеристика производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в гражданском процессе / И. Н. Колядко // Специализация в судебной системе Республики Беларусь : учеб.-метод. пособие : в 2 кн. / редкол.: В. П. Мороз (гл. ред.) [и др.]. – Минск : Четыре четверти, 2013. – Кн. 1 : Специализация в общих судах Республики Беларусь. – С. 259–269.

2. Колядко, И. Н. Административная юстиция: правовое регулирование в Республике Беларусь / И. Н. Колядко // Совершенствование судебной системы Республики Беларусь посредством развития специализации судов : сб. науч. тр. / редкол.: А. В. Барков (гл. ред.) [и др.]. – Минск : Четыре четверти, 2013. – С. 99–113.

3. Колядко, И. Н. Предварительный судебный контроль за действиями государственных органов в делах особого производства / И. Н. Колядко // Специализация в судебной системе Республики Беларусь : учеб.-метод. пособие : в 2 кн. / редкол.: В. П. Мороз (гл. ред.) [и др.]. – Минск : Четыре четверти, 2013. – Кн. 1 : Специализация в общих судах Республики Беларусь. – С. 270–290.

4. Сахнова, Т. В. Достижимо ли единство цивилистического процесса? (в контексте концепции единого ГПК Российской Федерации и Кодекса административного судопроизводства) / Т. В. Сахнова // Арбитражный и гражданский процесс. – 2015. – № 4. – С. 3–10.

5. Боннер, А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность, или спор процессуалиста с административистом / А. Т. Боннер // Закон. – 2016. – № 7. – С. 24–53.

 

This article presents trends of improvement of judicial review for activities of CIS member states public authorities in civil and administrative proceedings. It also justifies the need to implement the institute of administrative claim in the civil procedure of the Republic of Belarus.

 

Колядко Иван Николаевич