Государственное регулирование сельскохозяйственного производства: к постановке проблемы

Сельское хозяйство играет важную роль в экономике Беларуси и вносит большой вклад в поддержку уровня доходов на селе, развитие сельских территорий и обеспечение продовольственной безопасности. На современном этапе сельскому хозяйству необходима современная материально-техническая база, доступная всем производителям сельскохозяйственной продукции, новейшие достижения биотехнологии, современные методы маркетинга, интеграция и кооперация при постоянном притоке капитала. Поэтому важнейший неотъемлемый элемент государственного регулирования сельского хозяйства – государственная поддержка отрасли, производителей сельскохозяйственной продукции, которая занимает важное место в системе регулирования сельского хозяйства. Вопросы анализа форм, направлений, методов и объемов государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции спорны и постоянно дискутируются во всех странах. Мировой опыт свидетельствует о том, что осуществление сельскохозяйственного производства без государственной поддержки затруднительно, а в большинстве случаев невозможно. При этом в качестве мотивов поддержки сельского хозяйства со стороны государства могут быть не только экономические, но и социальные, политические, экологические, демографические, научно-технические. Значение сельскохозяйственного сектора для экономического развития Беларуси нашло отражение в Государственной программе возрождения и развития села, в которой установлены общие ориентиры для государственных расходов на сельское хозяйство и связанная с ним политика. Реализация основных задач, поставленных программой, вызывает необходимость оценить понятие и меры государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, выявить и сформировать основные концептуальные подходы к совершенствованию правового механизма государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в контексте обеспечения продовольственной безопасности и стремления Беларуси вступить в ВТО. Определяющим фактором в механизме государственной поддержки сегодня является бюджетная поддержка, которая реализуется посредством целевых 503 программ, т.е. применяется принцип программно-целевого подхода, в результате чего принимаются конкретные целевые программы, предусматривающие конкретные мероприятия поддержки сельского хозяйства. Содержание государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции составляют используемые государством в целях поддержки меры воздействия, среди которых льготное налогообложение, кредитование, лизинг, ценообразование, страхование. Стремление Республики Беларусь присоединиться к ВТО актуализирует рассмотрение вопросов государственной поддержки отечественных производителей сельскохозяйственной продукции через призму норм и правил этой международной организации. В настоящее время меры государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в большей степени носят характер государственно-монополистического регулирования. Две трети бюджетной поддержки, выделяемой сельскому хозяйству, поступает в форме мер, искажающих условия внешней торговли, т.е. мер, относящихся к «желтой корзине» в терминологии ВТО (ценовая поддержка, субсидирование ресурсов). В рамках ВТО в отношении мер «желтой корзины» принимаются обязательства по их сокращению, поскольку они вызывают перекосы в производстве и торговле. Что касается мер «зеленой корзины», таковыми считаются меры поддержки отечественных производителей сельскохозяйственной продукции, которые не вызывают перекосы в торговле или производстве (научные исследования, хранение государственных запасов в целях обеспечения продовольственной безопасности, экологические программы и др.). В Беларуси удельный вес мер «зеленой корзины» несколько сократился с 11% в 2005 году до 9% в 2009 году. Учитывая, что меры «желтой корзины» в бюджете Беларуси занимают большой удельный вес, необходимо совершенствовать характер и структуру государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции. Таким образом, в условиях расширения международного экономического сотрудничества и либерализации внешней торговли для Беларуси меры государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции должны быть направлены на повышение конкурентоспособности, стимулирование роста сельскохозяйственного производства и в целом инновационного развития сельского хозяйства, а также создание условий для обеспечения жизнедеятельности сельских территорий. Приоритетными направлениями должны остаться регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, поддержка кредитования и страхования [1, с. 503].

Правовое регулирование аграрных отношений во многих странах, в том числе и на постсоветском пространстве свидетельствует о существовании потребности в наличии базового нормативного акта, определяющего развитие сельского хозяйства в целом, который должен воплотить в себе в определенной степени элементы унификации и систематизации аграрного законодательства, сохранив комплексный подход в правовом регулировании аграрных отношений. Причем, эта потребность вполне оправдана. Уже давно общеизвестным и общепризнанным является тот факт, что сельское хозяйство в силу своей специфики объективно неконкурентоспособно по сравнению с другими отраслями экономики и требует эффективной государственной поддержки.

Кроме этого, напрямую закрепление в законодательстве основных направлений, методов и принципов государственного регулирования аграрных отношений может существенно повлиять на дальнейшее развитие аграрного законодательства, так как привнесет определенную стабильность и единообразие в правовое регулирование общественных отношений в указанной сфере, будет являться дополнительной гарантией защиты экономических и социальных интересов их участников и в первую очередь наиболее уязвимых в этой сфере сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В сфере юридической науки государственное регулирование сельского хозяйства является одним из основных институтов аграрного права, поскольку имеет определяющее значение для всех участников аграрных правоотношений, затрагивая не только их правовой статус, но и устанавливая единые принципы и правила ведения сельскохозяйственного производства.

Рассмотрим те подходы, сформировавшиеся в понимании государственного регулирования сельского хозяйства, которые получили наибольшее распространение в науке аграрного права.

В российских учебниках аграрного права под государственным регулированием развития агропромышленного производства признается экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства, организацию хозяйственной деятельности предприятий АПК. Данный подход основывался на нормах Федерального закона «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 г. При этом отмечалось, что данное определение нельзя считать всеохватывающим, ибо оно ограничивает государственное регулирование агропромышленного производства лишь мерами экономического воздействия. В этой связи, например, Н.Н. Веденин предлагает рассматривать государственное регулирование агропромышленного производства, в том числе и сельского хозяйства, как систему форм и методов государственного воздействия на основе норм права на общественные отношения по производству, переработке и реализации сельскохозяйственной продукции, и их производственно-техническому и социальному обеспечению. Он справедливо отмечает, что «в условиях рыночной экономики необходимы не только меры экономического воздействия на производство, но и меры административного регулирования». Поэтому «при переходе к рыночной экономике происходит не отмена административных методов и замена их экономическими, а переход от преимущественно административных методов, характерных для командно-административной системы, к преимущественно экономическим, свойственным рыночной экономике».

Профессор Г.Е. Быстров государственное регулирование сельским хозяйством обозначает, как «деятельность государства по воздействию на систему аграрного предпринимательства, функционирующего преимущественно на рыночной основе с применением методов экономического регулирования (цен, налогов, кредитов, пошлин), а также государственных заказов, лицензий, квот, иных административных методов воздействия».

Некоторые авторы вообще основной акцент делают не на государственном регулировании, а на государственном управлении, как более определенном и устойчивом понятии с правовой точки зрения, раскрывая содержание этого правового института через следующие составляющие: законодательно закрепленные основные направления и методы государственного управления, полномочия органов государственной власти, осуществляющих функции управления в аграрной сфере. В данном случае, возвращаясь к выводам Н.Н. Веденина, следует отметить, что появление термина и соответствующего правового института «государственное регулирование сельского хозяйства и АПК» не свидетельствует об отказе от государственного управления в этой сфере, а лишь отражает процесс коренных преобразований правового регулирования аграрных отношений и в первую очередь, методов воздействия на них, в условиях существования различных организационно-правовых форм хозяйствования и форм собственности. Поскольку в основе управления лежат отношения власти и подчинения, использование данного термина, применительно ко всем участникам аграрных правоотношений, прежде всего, основанных на частной форме собственности, уже не представляется возможным. В этой связи государственное регулирование выходит на первый план, по сравнению с государственным управлением. Произошло смещение приоритетов. От прямого воздействия и указания со стороны государства, к определению общих условий и правил, оставляющих за субъектами право выбора выгодного для них варианта поведения.

О важном терминологическом значении используемых в отношении сельского хозяйства понятий свидетельствует и опыт правового регулирования аграрных отношений в советский период. В частности, особо обращалось внимание на разграничение таких понятий как «управление» и «руководство».  В этой связи отмечалось: «Поскольку в сельском хозяйстве имеются две формы сельскохозяйственных предприятий – совхозная и колхозная, необходимо строго дифференцировать руководство колхозами и совхозами. Совхозами государство не только руководит, но и управляет. Колхозами государство только руководит… в отношении колхозов государство прежде всего применяет метод рекомендаций. Однако следует иметь в виду, что метод рекомендаций применяется главным образом при регулировании внутриколхозных отношений (организация труда, формы управления и т.д.). Но когда возникает вопрос об обеспечении общенародных интересов, о ликвидации нарушений Устава колхоза и об охране колхозной собственности, социалистическое государство применяет метод властного предписания».

Таким образом, понятия «регулирование» и «управление» не являются синонимами, однако вопрос об их соотношении остается открытым. Так, представители украинской аграрно-правовой науки приходят к выводу, что под регулированием следует понимать «функцию государства, которая реализуется через установление правовых основ для принятия управленческих решений в тех или иных сферах общественно-экономической жизни. Управление же – это процесс целенаправленного воздействия государства на объект управления. Поэтому государственное регулирование является частью государственного управления».

Этот вывод находит свое подтверждение в энциклопедической юридической и экономической литературе, в которой термины управление и регулирование характеризуются следующим образом. Под управлением в самом широком смысле понимается руководство, направление чьей-либо деятельности. В более узком аспекте - это процесс планирования, организации, мотивации и контроль, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. В свою очередь отмечается, что регулирование происходит от латинского слова regulare, что означает приводить в порядок. Это функция управления, обеспечивающая функционирование управляемых процессов в рамках заданных параметров.

Исследуя проблемы государственного регулирования в сельском хозяйстве, следует иметь в виду, что в процессе сельскохозяйственного производства участвуют различные субъекты, как по организационно-правовой форме, так и форме собственности, имеющие статус как юридического, так и физического лица. Таким образом, государство не только осуществляет функцию государственного регулирования, но и само выступает непосредственным участником сельскохозяйственного производства, через организации государственной формы собственности (унитарные предприятия, государственные объединения), либо через участие в формировании имущества организаций. Данная особенность отечественного сельскохозяйственного производства обуславливает необходимость разграничения методов государственного регулирования, а именно способов воздействия на участников аграрных правоотношений в зависимости от их правового статуса. Причем это разграничение должно быть закреплено на законодательном уровне. На указанную проблему обращает внимание в своем исследовании и В.С. Елисеев, рассматривая механизм государственно-правового регулирования аграрных отношений в государственном секторе экономике.

Таким образом, как представляется, различия между государственным управлением и регулированием можно провести по объекту, предмету и используемым методам. Если объектом выступает государственная собственность, отношения носят характер власти и подчинения, используются императивные методы воздействия (указаний и предписаний), то в данном случае будет иметь место управление. Если же объектом воздействия со стороны государства будет являться частная собственность, либо в целом экономическая деятельность в сфере сельскохозяйственного производства должен применяться механизм государственного регулирования.

Исследуя термин «государственное регулирование» можно прийти к следующей характеристике данного понятия:

- государственное регулирование можно рассматривать как одну из важнейших функций государства, наряду с такой функцией, как государственное управление;

- в более узком аспекте, регулирование является составной частью государственного управления;

- основу государственного регулирования составляет правовое регулирование общественных отношений;

- государственное регулирование предполагает преимущественное использование экономических методов воздействия на участников аграрных отношений, не исключая, при необходимости, применение методов административного характера.

В этой связи, термин «государственное регулирование» может использоваться и используется как в качестве самостоятельного понятия, наряду с государственным управлением, так и в качестве структурного элемента государственного управления, как один из способов реализации указанной функции [2, с. 370].

А.Ю. Вайтюлевич